民间投资三年回顾 存在八大执行困局字号
发布时间：2013-09-26 10:24:29 作者： 来源：证券日报
2010年5月国务院出台“民间投资36条”。三年来，在政策鼓励下，民间资本信心增强，投资快速增长，为保障全国投资稳定增长发挥了重要作用。
1、从全国看，民间投资增速明显高于全国，为保障全国投资稳定增长发挥了主要作用。2011年、2012年和2013年1-5月，全国民间固定资产投资总额分别增长34.2%、24.8%和23.8%，高于全国10.4、4.2和3.4个百分点；民间投资占全国的比重为58.3%、61.4%和63.9%。
2、从行业看，民间投资明显减缓了国内外市场需求下降对部分行业的冲击，保证了行业投资的稳定增长。从三大产业看，2012年，第一、第二、第三产业的民间投资增长39.2%、26.4%和22.2%，高于全国7个、6.2个和1.8个百分点，投资占比为70.27%、73.47%和51.25%。从工业看，2012年民间投资增长26.6%，高于全国6.6个百分点，投资占比为74.3%。从工业内部看，工业15个大类行业中，民间投资超过2/3的有11个行业，超过70%的有9个，超过80%的6个，超过90%的2个。从服务业看，2012年民间投资增长22.2%，高于全国1.6个百分点，民间投资占比51.25%。从服务业内部看，除文化体育业民间投资超过50%以外，其它行业民间投资比重均比较低，但其投资增长率大都高于行业增长率。
3、从地区看，西部中部民间投资增长速度更快，为我国地区经济协调发展做出了重大贡献。东部地区2012年东部地区民间投资增长21.4%，高于东部投资增速3.6个百分点，占比64.5%；中部地区民间投资增长28.1%，高于中部投资增速2.3个百分点，占比67.53%；西部地区民间投资增长28.4%，高于西部投资增速4.2个百分点，投资占比51.5%。
4、从国际看，民间资本海外投资快速发展，为推进我国实施“走出去”战略发挥了重大作用。2012年，我国累计实现非金融类对外直接投资772.2亿美元，同比增长28.6%。我国对外投资统计中，国有资本大约占55%，民营资本大约占45%，近年来民营资本对外投资比重明显提高。据反映，民营企业海外投资实际数量明显大于统计数量。在沿海地区，民营企业海外投资在政府备案登记数量占实际的不到一半。
政策执行参差不齐重点领域执行困难
民间投资政策执行的主要问题是政策落实参差不齐，重点领域政策执行困难。主要表现是：
1、有的政策缺乏细则。这种现象存在于多个重要方面。“民间投资36条”规定，要“明确界定政府投资范围”、“建立健全民间投资服务体系”，这两项至今尚无配套政策。这两项政策的具体化对民间投资具有全局性和长远性影响。
2、有的政策反而退步。这种现象存在于某些重要领域。“非公经济36条”规定：加快垄断行业改革，非公有资本可以以参股等方式进入自然垄断业务，可以以独资方式进入非自然垄断业务。而“民间投资36条”及相关实施细则，避开垄断问题，不提自然垄断业务进入问题，只是笼统提民间资本可以参股投资相关行业。这是政策的退步。
3、有的政策自相矛盾。这种现象存在于一些政策细则之中。银监会细则一方面规定“不得单独针对民间资本进入银行业设置限制条件或其他附加条件”；另一方面，又强制性地规定村镇银行必须要由现有的商业银行作为主办行，民间资本不能独立建立村镇银行。这在政策上是自相矛盾。
4、有的政策缺乏力度。这种现象存在于一些部门之中。“民间投资36条”有多项涉及公平财税政策，要求各级政府有关部门要统一标准，对民间投资主体同等对待。但税务部门的实施办法只是将过去多年相关税收政策进行汇总，不作推进，人们看不到民间投资的税收政策有实质性进步。
5、有的政策遭遇抵消。这种现象存在于多个重要领域。如“民间投资36条”规定，鼓励民营企业积极参与国际竞争，开发战略性资源，建立国际销售网络。但有关部门规定，民营企业海外寻找的原油资源若要运到国内，必须要有两大石油公司的“排产计划”，否则不允许进口。民营企业强烈要求修改该规定
已经有十多年，但至今无人理采，民营企业海外开发石油资源很难推进。
6、有的政策已被虚置。这种现象存在于不少部门执行之中。国务院政策要求：支持小企业上市直接融资，支持民营企业股票融资。证监会细则也规定，“支持民营企业发行上市和再融资。”但证监会关于中小板和创业板上市公司的经营收入规模等资格条件规定，完全限制了小企业上市。按中小企业划分标准衡量，中小板和创业板的千家公司，其上市时，大多数都是大型企业，小部分是中型企业，无一家小型企业。我国证券市场的中小板名不符实。
7、有的政策存在漏洞。这种现象存在于一些政策细则之中。国务院中小企业和民间投资政策要求，建立和完善民间投资和小型微型企业统计调查、监测分析和定期发布制度。为此，国家统计局制定了相关细则，并与工信部等部门重新制定了中小型企业划分标准。但是，执行中在人数标准与收入规模标准之间很不匹配，导致统计上的奇怪现象：小企业的收入规模甚至超过中型企业上限。2011年我国小企业平均销售收入达1.1亿元，超过小企业收入规模2000万元上限4倍；有6000多家小企业收入超过5亿元，1400多家超过10亿元，46家超过50亿元，17家超过100亿元。这是统计上的明显漏洞，严重影响甚至误导社会对小微企业实际经营状况和民间投资结构状况的客观判断。
8、有的政策缺乏监督。这种现象是普遍和长期存在的。民间投资政策涉及的都是民营企业，其中99%是小微企业，他们不仅在市场竞争上明显处于弱势地位，在与政府部门、国有企业打交道时更是处于弱者地位。大量民营企业特别是小型企业普遍反映并深深抱怨民间投资政策执行难，遭遇政府部门及官员和国有企业潜规则，是当前面临的最大问题。由于缺乏政策执行的有效监督，企业遇到问题找人难、反映难、解决更难。
落实与完善政策激发民间投资更大潜力
中国未来经济要继续保持稳定快速增长，必须进一步激发经济内生动力，挖掘经济增长潜力。而中国经济最大内生动力和增长潜力是民间投资。必须站在全局和战略高度看待民间投资问题。要全面落实“民间投资36条”，完善相关政策法律，为民间投资创造公正公平的政策环境、法治环境、市场环境和舆论环境，让民营经济推动中国经济再快速发展20年。为此，提出以下建议：
1、真正解放思想，推动“双向自信”。中共十八大提出要树立道路自信、理论自信和制度自信。最近，全国工商联在民营企业中开展“三信”教育活动，教育民营企业增强对中国社会主义的信念、对党和政府的信任、对企业发展的信心。不少企业家提出，要推进“双向信任”，我们要增强“三信”，政府部门也要增强“三信”，包括增强对民营经济的信任。当一些部门对民营经济仍不大信任时，民营企业的“三信”难以全面增强。民营经济是中国特色社会主义道路、理论和制度不断探索与发展的产物，一定要把民营企业当作“自家人”，不是“异己力量”。政府增强对民营经济的信任，将推动民营企业增强“三信”；民营企业增强“三信”，将推动民营经济和整个国民经济更快更好发展，进而增强全社会对中国特色社会主义市场经济道路、理论和制度的更大自信。
2、落实“三个平等”，提高全要素效率。中共十八大提出要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。中国未来增长的潜力，根本途径在提高全要素效率。国有经济和民营经济，是中国最基本的两大生产要素。二者各有短长，各有效率的优势与劣势领域，也有相互融合发挥更大效率的领域，应当互补短长，协调发展。改革开放以来的实践发展充分证明，民营经济不仅在绝大多数竞争领域，而且在垄断行业中的非自然垄断领域，都有明显竞争优势。各级政府要从提高全要素效率、推动经济社会整体上最好最快发展出发，贯彻中央“三个平等”要求，将生产要素交给能够产生最大经济效率与最好社会效益的经营者和管理者。特别是要打破因垄断形成的既得利益不合理格局，以推进社会公平公正为目标，以提高整体经济效率与全社会效
益为标准，推进垄断行业对内资全面开放，鼓励民间资本以合作形式参与垄断行业中的自然垄断业务，以独资、控股进入垄断行业中的非自然垄断业务。可以肯定，只要让民营企业平等进入垄断行业，这些领域的供应短缺、服务质量低与价格高的问题将会得到更快更好解决。
3、完善投资法律政策，强化政府执行监督。“民间投资36条”是涉及很广很深的综合性重大改革，不仅需要有部门的配套细则，还需要从制度、法律和行政管理上做出相应调整。比如，“明确界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，就需要国家制定政府投资条例等法规；“建立健全民间投资服务体系，充分发挥商会、行业协会等自律性组织的作用”，既需要国家在社会管理上进行改革，还需要制定商会协会法等法律。当前，尤其是要对部门实施细则及实际操作加大监督力度。部门制定的一些细则，具体操作程序和办法尚须进一步细化；有的行业准入仍设有较严条件，需要进一步具体和公开化。有的细则执行需要相互配合，政府综合管理部门要加强协调，避免相互推诿。特别是要避免用文件落实文件，只见楼梯响，不见人下来，一定要将细则化为实际行政作为。
4、短缺行业需要民间投资，民间投资需要财税支持。我国的一些重要资源、基础设施和公共服务等行业仍然供应短缺。短缺源于投资不足，投资不足源于政府与国企投资有限，民间投资受限。民间投资受限又源于得不到同等政策支持。因此，对民间投资进入相对短缺行业一定要实行公平的财税融资政策。引导民间资本进入，一定要实行与国有经济同样的支持政策，特别是土地供给、信贷融资、财政补贴、税收优惠、行政收费等要一视同仁、同等待遇。只要实行公平政策，民间资本一定会与国有资本一道，快速提高短缺行业的效率效益，增加有效供给，满足社会需求。
5、平等保护合法权益，维护司法公平正义。中共十八大提出，坚持法律面前人人平等，推进公正司法和依法行政。在民间投资合法权益的保障上，公正司法和依法行政尤其重要。要着重解决几个问题：一是司法解释弹性问题。如司法中对非法集资的界定与解释比较模糊，执行弹性太大，往往因人因事因时而异，给民间投资带来的风险太大。二是执法对象歧视问题。如民营企业参与国有企业并购中出现法律纠纷，不管是非对错，司法往往首先视民企为非。三是行政不作为问题。一些地方与部门为吸引民间投资，向民营企业作出若干承诺，但大量承诺不兑现。民营企业行政诉讼很难。四是重大案件慎重处理问题。对民间投资重大经济案件，涉及的政治经济法律司法问题错综复杂，认识分歧大，国内外影响大，司法一定要公正公平，判决要慎之又慎，一定要避免出错，避免在整体上对民间投资产生不良影响。（作者系中国国际经济交流中心副秘书长）
2010年5月国务院出台“民间投资36条”。三年来，在政策鼓励下，民间资本信心增强，投资快速增长，为保障全国投资稳定增长发挥了重要作用。
1、从全国看，民间投资增速明显高于全国，为保障全国投资稳定增长发挥了主要作用。2011年、2012年和2013年1-5月，全国民间固定资产投资总额分别增长34.2%、24.8%和23.8%，高于全国10.4、4.2和3.4个百分点；民间投资占全国的比重为58.3%、61.4%和63.9%。
2、从行业看，民间投资明显减缓了国内外市场需求下降对部分行业的冲击，保证了行业投资的稳定增长。从三大产业看，2012年，第一、第二、第三产业的民间投资增长39.2%、26.4%和22.2%，高于全国7个、6.2个和1.8个百分点，投资占比为70.27%、73.47%和51.25%。从工业看，2012年民间投资增长26.6%，高于全国6.6个百分点，投资占比为74.3%。从工业内部看，工业15个大类行业中，民间投资超过2/3的有11个行业，超过70%的有9个，超过80%的6个，超过90%的2个。从服务业看，2012年民间投资增长22.2%，高于全国1.6个百分点，民间投资占比51.25%。从服务业内部看，除文化体育业民间投资超过50%以外，其它行业民间投资比重均比较低，但其投资增长率大都高于行业增长率。
3、从地区看，西部中部民间投资增长速度更快，为我国地区经济协调发展做出了重大贡献。东部地区2012年东部地区民间投资增长21.4%，高于东部投资增速3.6个百分点，占比64.5%；中部地区民间投资增长28.1%，高于中部投资增速2.3个百分点，占比67.53%；西部地区民间投资增长28.4%，高于西部投资增速4.2个百分点，投资占比51.5%。
4、从国际看，民间资本海外投资快速发展，为推进我国实施“走出去”战略发挥了重大作用。2012年，我国累计实现非金融类对外直接投资772.2亿美元，同比增长28.6%。我国对外投资统计中，国有资本大约占55%，民营资本大约占45%，近年来民营资本对外投资比重明显提高。据反映，民营企业海外投资实际数量明显大于统计数量。在沿海地区，民营企业海外投资在政府备案登记数量占实际的不到一半。
政策执行参差不齐重点领域执行困难
民间投资政策执行的主要问题是政策落实参差不齐，重点领域政策执行困难。主要表现是：
1、有的政策缺乏细则。这种现象存在于多个重要方面。“民间投资36条”规定，要“明确界定政府投资范围”、“建立健全民间投资服务体系”，这两项至今尚无配套政策。这两项政策的具体化对民间投资具有全局性和长远性影响。
2、有的政策反而退步。这种现象存在于某些重要领域。“非公经济36条”规定：加快垄断行业改革，非公有资本可以以参股等方式进入自然垄断业务，可以以独资方式进入非自然垄断业务。而“民间投资36条”及相关实施细则，避开垄断问题，不提自然垄断业务进入问题，只是笼统提民间资本可以参股投资相关行业。这是政策的退步。
3、有的政策自相矛盾。这种现象存在于一些政策细则之中。银监会细则一方面规定“不得单独针对民间资本进入银行业设置限制条件或其他附加条件”；另一方面，又强制性地规定村镇银行必须要由现有的商业银行作为主办行，民间资本不能独立建立村镇银行。这在政策上是自相矛盾。
4、有的政策缺乏力度。这种现象存在于一些部门之中。“民间投资36条”有多项涉及公平财税政策，要求各级政府有关部门要统一标准，对民间投资主体同等对待。但税务部门的实施办法只是将过去多年相关税收政策进行汇总，不作推进，人们看不到民间投资的税收政策有实质性进步。
5、有的政策遭遇抵消。这种现象存在于多个重要领域。如“民间投资36条”规定，鼓励民营企业积极参与国际竞争，开发战略性资源，建立国际销售网络。但有关部门规定，民营企业海外寻找的原油资源若要运到国内，必须要有两大石油公司的“排产计划”，否则不允许进口。民营企业强烈要求修改该规定
已经有十多年，但至今无人理采，民营企业海外开发石油资源很难推进。
6、有的政策已被虚置。这种现象存在于不少部门执行之中。国务院政策要求：支持小企业上市直接融资，支持民营企业股票融资。证监会细则也规定，“支持民营企业发行上市和再融资。”但证监会关于中小板和创业板上市公司的经营收入规模等资格条件规定，完全限制了小企业上市。按中小企业划分标准衡量，中小板和创业板的千家公司，其上市时，大多数都是大型企业，小部分是中型企业，无一家小型企业。我国证券市场的中小板名不符实。
7、有的政策存在漏洞。这种现象存在于一些政策细则之中。国务院中小企业和民间投资政策要求，建立和完善民间投资和小型微型企业统计调查、监测分析和定期发布制度。为此，国家统计局制定了相关细则，并与工信部等部门重新制定了中小型企业划分标准。但是，执行中在人数标准与收入规模标准之间很不匹配，导致统计上的奇怪现象：小企业的收入规模甚至超过中型企业上限。2011年我国小企业平均销售收入达1.1亿元，超过小企业收入规模2000万元上限4倍；有6000多家小企业收入超过5亿元，1400多家超过10亿元，46家超过50亿元，17家超过100亿元。这是统计上的明显漏洞，严重影响甚至误导社会对小微企业实际经营状况和民间投资结构状况的客观判断。
8、有的政策缺乏监督。这种现象是普遍和长期存在的。民间投资政策涉及的都是民营企业，其中99%是小微企业，他们不仅在市场竞争上明显处于弱势地位，在与政府部门、国有企业打交道时更是处于弱者地位。大量民营企业特别是小型企业普遍反映并深深抱怨民间投资政策执行难，遭遇政府部门及官员和国有企业潜规则，是当前面临的最大问题。由于缺乏政策执行的有效监督，企业遇到问题找人难、反映难、解决更难。
落实与完善政策激发民间投资更大潜力
中国未来经济要继续保持稳定快速增长，必须进一步激发经济内生动力，挖掘经济增长潜力。而中国经济最大内生动力和增长潜力是民间投资。必须站在全局和战略高度看待民间投资问题。要全面落实“民间投资36条”，完善相关政策法律，为民间投资创造公正公平的政策环境、法治环境、市场环境和舆论环境，让民营经济推动中国经济再快速发展20年。为此，提出以下建议：
1、真正解放思想，推动“双向自信”。中共十八大提出要树立道路自信、理论自信和制度自信。最近，全国工商联在民营企业中开展“三信”教育活动，教育民营企业增强对中国社会主义的信念、对党和政府的信任、对企业发展的信心。不少企业家提出，要推进“双向信任”，我们要增强“三信”，政府部门也要增强“三信”，包括增强对民营经济的信任。当一些部门对民营经济仍不大信任时，民营企业的“三信”难以全面增强。民营经济是中国特色社会主义道路、理论和制度不断探索与发展的产物，一定要把民营企业当作“自家人”，不是“异己力量”。政府增强对民营经济的信任，将推动民营企业增强“三信”；民营企业增强“三信”，将推动民营经济和整个国民经济更快更好发展，进而增强全社会对中国特色社会主义市场经济道路、理论和制度的更大自信。
2、落实“三个平等”，提高全要素效率。中共十八大提出要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。中国未来增长的潜力，根本途径在提高全要素效率。国有经济和民营经济，是中国最基本的两大生产要素。二者各有短长，各有效率的优势与劣势领域，也有相互融合发挥更大效率的领域，应当互补短长，协调发展。改革开放以来的实践发展充分证明，民营经济不仅在绝大多数竞争领域，而且在垄断行业中的非自然垄断领域，都有明显竞争优势。各级政府要从提高全要素效率、推动经济社会整体上最好最快发展出发，贯彻中央“三个平等”要求，将生产要素交给能够产生最大经济效率与最好社会效益的经营者和管理者。特别是要打破因垄断形成的既得利益不合理格局，以推进社会公平公正为目标，以提高整体经济效率与全社会效
益为标准，推进垄断行业对内资全面开放，鼓励民间资本以合作形式参与垄断行业中的自然垄断业务，以独资、控股进入垄断行业中的非自然垄断业务。可以肯定，只要让民营企业平等进入垄断行业，这些领域的供应短缺、服务质量低与价格高的问题将会得到更快更好解决。
3、完善投资法律政策，强化政府执行监督。“民间投资36条”是涉及很广很深的综合性重大改革，不仅需要有部门的配套细则，还需要从制度、法律和行政管理上做出相应调整。比如，“明确界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，就需要国家制定政府投资条例等法规；“建立健全民间投资服务体系，充分发挥商会、行业协会等自律性组织的作用”，既需要国家在社会管理上进行改革，还需要制定商会协会法等法律。当前，尤其是要对部门实施细则及实际操作加大监督力度。部门制定的一些细则，具体操作程序和办法尚须进一步细化；有的行业准入仍设有较严条件，需要进一步具体和公开化。有的细则执行需要相互配合，政府综合管理部门要加强协调，避免相互推诿。特别是要避免用文件落实文件，只见楼梯响，不见人下来，一定要将细则化为实际行政作为。
4、短缺行业需要民间投资，民间投资需要财税支持。我国的一些重要资源、基础设施和公共服务等行业仍然供应短缺。短缺源于投资不足，投资不足源于政府与国企投资有限，民间投资受限。民间投资受限又源于得不到同等政策支持。因此，对民间投资进入相对短缺行业一定要实行公平的财税融资政策。引导民间资本进入，一定要实行与国有经济同样的支持政策，特别是土地供给、信贷融资、财政补贴、税收优惠、行政收费等要一视同仁、同等待遇。只要实行公平政策，民间资本一定会与国有资本一道，快速提高短缺行业的效率效益，增加有效供给，满足社会需求。
5、平等保护合法权益，维护司法公平正义。中共十八大提出，坚持法律面前人人平等，推进公正司法和依法行政。在民间投资合法权益的保障上，公正司法和依法行政尤其重要。要着重解决几个问题：一是司法解释弹性问题。如司法中对非法集资的界定与解释比较模糊，执行弹性太大，往往因人因事因时而异，给民间投资带来的风险太大。二是执法对象歧视问题。如民营企业参与国有企业并购中出现法律纠纷，不管是非对错，司法往往首先视民企为非。三是行政不作为问题。一些地方与部门为吸引民间投资，向民营企业作出若干承诺，但大量承诺不兑现。民营企业行政诉讼很难。四是重大案件慎重处理问题。对民间投资重大经济案件，涉及的政治经济法律司法问题错综复杂，认识分歧大，国内外影响大，司法一定要公正公平，判决要慎之又慎，一定要避免出错，避免在整体上对民间投资产生不良影响。（作者系中国国际经济交流中心副秘书长）