地方政府自主发债应有配套机制

跨时十年的《预算法》修正案草案中，地方债的开闸备受关注。“这次审议最受关注的一点，就是地方政府能否发债的问题。”中关村宏观经济与知识产权战略研究所所长朱少平说，门槛的设置应遵循这样一个原则：经常性预算不打赤字；建设性预算适可而止。要根据经济建设的速度和预算增长的潜力来确定债务额度，不能够超过偿债能力。

近年来，“隐形政府债务”成为外界关注的热点话题。《全国政府性债务审计结果》数据显示，截至2013年6月底，我国中央、地方合计的政府债务总额约为20.7万亿元。尽管“风险总体可控”，但“总体风险可控”也存在着隐患。从美国次贷危机到欧元区主权债务危机，从雷曼兄弟到冰岛、希腊，但凡出现危机的机构和国家，无一不是债务偿还能力出现了问题。

地方债务的影响是深层次和多方面的，不仅会增加地方政府财政和整个金融系统的风险，还会使CPI、房价等在若干年内保持高位运行。如果没有实际行动去重组这些债务的话，未来几年银行将面临债务违约的实际风险。任何延迟都可能拖累银行，使风险成倍扩大。来自交通银行金融研究中心在一份报告中指出，“地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的高达80%以上，政府隐形债务负担过重”。如果任由地方债务风险爆发，不但许多项目会半途而废，地方经济发展也会面临停滞，甚至崩盘。

笔者认为，允许地方政府自行发债是大势所趋。首先，地方政府自行发债是一种国际通例，也是经济社会发展和公共财政建设的需要。统计显示，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。其中，美国和日本的地方政府债券无论在发行规模还是发行模式上都最具代表性。从我国行政体制和财政结构看，尽管地方政府受制于《预算法》的约束而无法堂而皇之的举债，但这并不影响地方政府举债。有条件的允许或有条件的放开地方政府发行债券，可在一定程度上约束地方政府肆意举债的行为。因为法律会把地方发债的责任加在政府身上，既然发债就要受法律的约束。

其次，适度放开地方政府发债的时机已成熟。尽管有条件的放开或允许地方政府自主发债，可能不是化解地方债风险最优的选择，但要比银行贷款方式更好。因为它的责任主体更明确，约束环节更多，市场反应更灵敏，风险能够及时得到释放。而且，自2011年财政部许可部分地方政府自行发债之后，在首批试点的上海市、浙江省、广东省、深圳市之外，经国务院批准，江苏省和山东省在2013年也加入到自行发债试点的行列中，我国地方政府自行发债试点已扩至6个省市。试点表明，地方政府自行发债这一方式受到市场的认可。这意味着，地方自行发债打开了地方政府融资渠道的“前门”，而包括地方政府融资平台这样的“后门”也将越关越小。和开“后门”不一样的是，打开“前门”意味着地方政府的负债不再是灰色的，而是透明的、受监督的。

第三，适度允许地方政府自住发债是多赢之举。央行日前发布的2014年一季度金融统计数据报告显示，3月末，人民币存款余额109.10万亿元。其中，一季度人民币存款增加4.72万亿元，而住户的存款就增加了3.29万亿元，非金融企业存款增加3199亿元。这么多的社会资本如果没有适当的、合法的“出口”和投资渠道，很可能流入“地下银行”扰乱金融秩序。一旦允许地方政府发债，庞大的社会资本不就多了条投资渠道？有了新的投资领域，也就不再有“游资”炒房地产了。同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》早已明确提出，要“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。

当然，适度允许地方政府自主发债应有配套机制。一是修改《预算法》，通过立法赋予地方政府债务发行权限。在发债规模上，地方债必须纳入举债规模的整体预算和国家整体投资规模中，从总量上进行宏观控制，从而避免各地区“各自为债”所可能带来债务总规模过大的风险。另外还要借鉴国际上比较成熟的做法，建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。多年前，广州市财政局就针对广州市融资主体债务问题成立了地方债务处，研究建立相关的风险预警机制。广州市财政局局长透露，下一步财政部门对融资部门、融资主体的债务，将在存量上加强管理，“怎么化解风险，有计划地还款、还息”。同时，对于新的债务，在举债时一定要有计划，“财政现在要管，要审核”，将使得融资主体的“借、用、还”控制在广州可承受的能力范围内。