商业银行如何参与PPP？
发布时间：2016-02-22 09:41:54 作者：廖睿 彭严 来源：中国保险报·中保网
近两年，我国在基础设施及公共服务领域大力推行政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP”），以规范地方政府融资行为，提升地方政府债务透明度。
截至2015年12月，作为PPP主要推动主体之一，国家发改委的PPP项目库已含项目2125个，总投资3.5万亿元。商业银行作为全社会资金配置的重要中介载体，是PPP资金来源不可忽视的供给主体。因此，充分认识商业银行参与PPP的机遇与挑战，推动商业银行合理、可持续地参与PPP，厘清商业银行参与PPP的具体模式，在一定程度上关系到PPP推进的成败。
机遇与挑战
从机遇方面来说，以往商业银行给予社会公共服务方面的融资，主要是借助于政府的投融资平台。商业银行是否贷款，以及贷款的额度主要看政府的财力及政府的信用情况，操作相对简单。《新预算法》及《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)（以下简称“43号文”）颁布后，政府不断规范投融资平台。此后，大量的基础设施、社会公共服务、公共产品供给采用PPP方式，政府融资平台的融资需求大幅下降。特别是现在通过政府发债置换以后，商业银行压力加大。而PPP项目作为收益稳定的优质项目，对商业银行配置资产、分散风险来说是个很好的选择。
商业银行参与PPP项目，主要面临以下几方面的挑战：一是流动性挑战。PPP主要涉及基础设施建设和公共服务领域投资规模大、运营周期长。商业银行参与PPP往往面临较长的融资周期。其面临的流动性风险，尤其是期限错配风险，都会高于传统项目。二是盈利挑战。在PPP项目中，商业银行的合作方多为政府部门或国有背景的企业。由于信用等级相对较高，金融机构在PPP中的议价能力相对较弱。PPP的“公共”属性更决定了项目回报不会过高。因此，金融机构参与PPP受到的盈利性挑战也会更大。三是风险挑战。虽然我国已有一些PPP项目的探索，其中也不乏成功案例，但截至目前，我国PPP正处于起步阶段，尚无一套完整的、可复制性强的成熟套路和模式。商业银行当前参与PPP，在既有的市场风险之外，客观上还需承担更多的法律、信用等风险。四是创新挑战。目前，我国PPP模式总体仍属于新生事物。商业银行参与PPP，需及时、动态、准确把握PPP的新型需求，并有针对性地改造、变革相关产品或服务，不断创新。
主要法律法规限制
商业银行是依照《商业银行法》和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款以及经营其他中间业务的企业法人。现阶段我国商业银行参与PPP项目主要面临《商业银行法》和《银行业监督管理法》等法律及有关规定的限制，主要包括以下4个方面：
第一，《商业银行法》第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”
第二，《银行业监督管理法》第十八条规定：“银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案。需要审查批准或者备案的业务品种，由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规做出规定并公布。”
第三，2005年9月25日，银监会颁布《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，该办法明确：商业银行可以为个人客户提供财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化服务活动；此类服务分为理财顾问服务和综合理财服务。
第四，2010年8月5日，银监会下发《中国银监会关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》，对银信合作从政策上予以收紧，规定商业银行和信托公司开展银信理财合作业务，信托资金用于融资类和投资类业务的，融资类业务余额占银信理财合作业务余额的比例不得高于30%。
具体模式分析
我国商业银行可支配的资金来源主要分为两类：一是纳入资产负债表管理的表内业务的资金，如银行股本资金和客户的存款；二是表外业务所涉资金，如银行理财产品、基金和委托投资等资金。商业银行参与PPP项目既可以采用表内业务的形式，如贷款；也可以采用表外业务的形式，如资产管理计划。
首先，从表内业务投资来看，商业银行通过表内业务投资PPP项目主要有以下两种方式：
一是贷款。在PPP项目设计、建设、运营的过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，通过项目贷款、银团贷款等方式，为项目提供资金融通服务。
二是投资私募基金。现行法制对商业银行投资私募基金的要求相当严格。如何充分利用此类机构的资金、资源与渠道优势开展PE筹备、募集与运营，是业内一直关注的热点。商业银行在境内不得直接投资于PE，只能变通参与，如设立境外子公司直投。这种模式的典型代表有：工商银行在香港设立的境外子公司工银国际控股有限公司，与江西省政府联合成立江西鄱阳湖产业投资管理公司，并以此为基础发起设立鄱阳湖产业投资基金；中国银行在香港设立的境外子公司中银集团投资有限公司，与全国社保基金理事会、国开行、中国人寿等出资人共同出资设立渤海产业基金。
其次，从表外业务投资来看，表外资金主要来源于银行理财产品、基金和委托贷款等。其投资PPP项目的方式各有不同。
第一个资金来源是理财产品投资。商业银行可以为个人客户提供财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化服务活动；此类服务分为理财顾问服务和综合理财服务。理财顾问服务，是商业银行向客户提供财务分析与规划、投资建议、个人投资产品推介等专业化服务。综合理财服务，是商业银行在向客户提供理财顾问服务的基础上，接受客户的委托和授权，按照与客户事先约定的投资计划和方式进行投资和资产管理的业务活动。通过理财产品募集资金可以通过下列3种方式投资PPP项目：
一是资产管理计划。商业银行通过资产管理计划参与到PPP项目中，主要是投资资产管理计划的优先级。在这种模式中，银行与基金公司等机构合作，基金公司负责发行基金产品，并提供账户、融资方资格审查及后续管理，银行则发行理财产品，以受让收益权名义，对接各种资管计划。融资方找到配资银行，劣后资金和中间层资金到账后，即可向银行申请，并在资管计划总账户下开立二级账户，待优先级资金到账后即可进行投资操作。
二是信托计划。商业银行可以通过与信托公司等金融机构合作参与PPP项目。目前，银信理财合作业务有两种类型，一是商业银行将通过理财产品募集的客户理财资金委托给信托公司，由信托公司担任受托人并按照信托文件的约定进行管理、运用和处分的行为；二是商业银行代为推介信托公司发行的信托产品给客户。在两种方式中，前者受到的监管限制较多，后者在实际操作中限制相对较少。其交易结构可简单表示如下图。
三是资产证券化。商业银行作为社会主义市场经济金融体系的重要组成部分，可以在资产证券化市场中发挥多重作用：既是资产证券化市场中的投资人，又是资产证券化产品托管人。
第二个资金来源是基金。商业银行通过私募基金管理人登记备案，作为私募基金的管理人（GP）发起设立基金，投资于PPP项目。这是我国近来兴起的新型投资模式，具体方式主要有两类：
一是股权投资。截至2015年11月6日，我国共有包括光大银行、民生银行在内的10家银行通过私募基金管理人备案，以非公开方式向投资者募集资金来设立基金，并可以直接投资于PPP项目公司股权。
二是夹层投资。银行作为GP所募集的资金可以给PPP项目提供介于股权投资与债权投资之间的夹层投资。
第三个资金来源是委托贷款。委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金转入委托银行一般委存账户，委托银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。例如，乌鲁木齐商业银行将定向资产管理计划资金以委托贷款的形式发放给开发区企业，支持喀什经济特区经济的发展。
第四个资金来源是理财直接融资工具。理财直接融资工具是银监会重点推动的创新产品，指由商业银行作为发起管理人发起设立、以单一企业的直接融资为资金投向、在指定的登记托管结算机构统一登记托管、在合格投资者之间公开交易、在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体。其创设目的在于将理财业务规范为债权类直接融资业务，为未来理财业务主要创新发展方向。例如，2014年12月23日，中国银行四川省分行成功为中铁二十三局集团有限公司发行了中国银行首笔理财直接融资工具1亿元。
（作者供职于北京炜衡（成都）律师事务所）
近两年，我国在基础设施及公共服务领域大力推行政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP”），以规范地方政府融资行为，提升地方政府债务透明度。
截至2015年12月，作为PPP主要推动主体之一，国家发改委的PPP项目库已含项目2125个，总投资3.5万亿元。商业银行作为全社会资金配置的重要中介载体，是PPP资金来源不可忽视的供给主体。因此，充分认识商业银行参与PPP的机遇与挑战，推动商业银行合理、可持续地参与PPP，厘清商业银行参与PPP的具体模式，在一定程度上关系到PPP推进的成败。
机遇与挑战
从机遇方面来说，以往商业银行给予社会公共服务方面的融资，主要是借助于政府的投融资平台。商业银行是否贷款，以及贷款的额度主要看政府的财力及政府的信用情况，操作相对简单。《新预算法》及《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)（以下简称“43号文”）颁布后，政府不断规范投融资平台。此后，大量的基础设施、社会公共服务、公共产品供给采用PPP方式，政府融资平台的融资需求大幅下降。特别是现在通过政府发债置换以后，商业银行压力加大。而PPP项目作为收益稳定的优质项目，对商业银行配置资产、分散风险来说是个很好的选择。
商业银行参与PPP项目，主要面临以下几方面的挑战：一是流动性挑战。PPP主要涉及基础设施建设和公共服务领域投资规模大、运营周期长。商业银行参与PPP往往面临较长的融资周期。其面临的流动性风险，尤其是期限错配风险，都会高于传统项目。二是盈利挑战。在PPP项目中，商业银行的合作方多为政府部门或国有背景的企业。由于信用等级相对较高，金融机构在PPP中的议价能力相对较弱。PPP的“公共”属性更决定了项目回报不会过高。因此，金融机构参与PPP受到的盈利性挑战也会更大。三是风险挑战。虽然我国已有一些PPP项目的探索，其中也不乏成功案例，但截至目前，我国PPP正处于起步阶段，尚无一套完整的、可复制性强的成熟套路和模式。商业银行当前参与PPP，在既有的市场风险之外，客观上还需承担更多的法律、信用等风险。四是创新挑战。目前，我国PPP模式总体仍属于新生事物。商业银行参与PPP，需及时、动态、准确把握PPP的新型需求，并有针对性地改造、变革相关产品或服务，不断创新。
主要法律法规限制
商业银行是依照《商业银行法》和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款以及经营其他中间业务的企业法人。现阶段我国商业银行参与PPP项目主要面临《商业银行法》和《银行业监督管理法》等法律及有关规定的限制，主要包括以下4个方面：
第一，《商业银行法》第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”
第二，《银行业监督管理法》第十八条规定：“银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案。需要审查批准或者备案的业务品种，由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规做出规定并公布。”
第三，2005年9月25日，银监会颁布《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，该办法明确：商业银行可以为个人客户提供财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化服务活动；此类服务分为理财顾问服务和综合理财服务。
第四，2010年8月5日，银监会下发《中国银监会关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》，对银信合作从政策上予以收紧，规定商业银行和信托公司开展银信理财合作业务，信托资金用于融资类和投资类业务的，融资类业务余额占银信理财合作业务余额的比例不得高于30%。
具体模式分析
我国商业银行可支配的资金来源主要分为两类：一是纳入资产负债表管理的表内业务的资金，如银行股本资金和客户的存款；二是表外业务所涉资金，如银行理财产品、基金和委托投资等资金。商业银行参与PPP项目既可以采用表内业务的形式，如贷款；也可以采用表外业务的形式，如资产管理计划。
首先，从表内业务投资来看，商业银行通过表内业务投资PPP项目主要有以下两种方式：
一是贷款。在PPP项目设计、建设、运营的过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，通过项目贷款、银团贷款等方式，为项目提供资金融通服务。
二是投资私募基金。现行法制对商业银行投资私募基金的要求相当严格。如何充分利用此类机构的资金、资源与渠道优势开展PE筹备、募集与运营，是业内一直关注的热点。商业银行在境内不得直接投资于PE，只能变通参与，如设立境外子公司直投。这种模式的典型代表有：工商银行在香港设立的境外子公司工银国际控股有限公司，与江西省政府联合成立江西鄱阳湖产业投资管理公司，并以此为基础发起设立鄱阳湖产业投资基金；中国银行在香港设立的境外子公司中银集团投资有限公司，与全国社保基金理事会、国开行、中国人寿等出资人共同出资设立渤海产业基金。
其次，从表外业务投资来看，表外资金主要来源于银行理财产品、基金和委托贷款等。其投资PPP项目的方式各有不同。
第一个资金来源是理财产品投资。商业银行可以为个人客户提供财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化服务活动；此类服务分为理财顾问服务和综合理财服务。理财顾问服务，是商业银行向客户提供财务分析与规划、投资建议、个人投资产品推介等专业化服务。综合理财服务，是商业银行在向客户提供理财顾问服务的基础上，接受客户的委托和授权，按照与客户事先约定的投资计划和方式进行投资和资产管理的业务活动。通过理财产品募集资金可以通过下列3种方式投资PPP项目：
一是资产管理计划。商业银行通过资产管理计划参与到PPP项目中，主要是投资资产管理计划的优先级。在这种模式中，银行与基金公司等机构合作，基金公司负责发行基金产品，并提供账户、融资方资格审查及后续管理，银行则发行理财产品，以受让收益权名义，对接各种资管计划。融资方找到配资银行，劣后资金和中间层资金到账后，即可向银行申请，并在资管计划总账户下开立二级账户，待优先级资金到账后即可进行投资操作。
二是信托计划。商业银行可以通过与信托公司等金融机构合作参与PPP项目。目前，银信理财合作业务有两种类型，一是商业银行将通过理财产品募集的客户理财资金委托给信托公司，由信托公司担任受托人并按照信托文件的约定进行管理、运用和处分的行为；二是商业银行代为推介信托公司发行的信托产品给客户。在两种方式中，前者受到的监管限制较多，后者在实际操作中限制相对较少。其交易结构可简单表示如下图。
三是资产证券化。商业银行作为社会主义市场经济金融体系的重要组成部分，可以在资产证券化市场中发挥多重作用：既是资产证券化市场中的投资人，又是资产证券化产品托管人。
第二个资金来源是基金。商业银行通过私募基金管理人登记备案，作为私募基金的管理人（GP）发起设立基金，投资于PPP项目。这是我国近来兴起的新型投资模式，具体方式主要有两类：
一是股权投资。截至2015年11月6日，我国共有包括光大银行、民生银行在内的10家银行通过私募基金管理人备案，以非公开方式向投资者募集资金来设立基金，并可以直接投资于PPP项目公司股权。
二是夹层投资。银行作为GP所募集的资金可以给PPP项目提供介于股权投资与债权投资之间的夹层投资。
第三个资金来源是委托贷款。委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金转入委托银行一般委存账户，委托银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。例如，乌鲁木齐商业银行将定向资产管理计划资金以委托贷款的形式发放给开发区企业，支持喀什经济特区经济的发展。
第四个资金来源是理财直接融资工具。理财直接融资工具是银监会重点推动的创新产品，指由商业银行作为发起管理人发起设立、以单一企业的直接融资为资金投向、在指定的登记托管结算机构统一登记托管、在合格投资者之间公开交易、在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体。其创设目的在于将理财业务规范为债权类直接融资业务，为未来理财业务主要创新发展方向。例如，2014年12月23日，中国银行四川省分行成功为中铁二十三局集团有限公司发行了中国银行首笔理财直接融资工具1亿元。
（作者供职于北京炜衡（成都）律师事务所）