□俞春江
中国版的地方政府市政项目“收益债”(下称“市政债”)雏形初显。8月2日，财政部网站公布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(下称《通知》)，旨在控制地方政府债务限额这一前提下，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，从而立足国情打造中国版的地方政府市政债。
信用评级机构东方金诚表示，《通知》是允许地方政府试点发行与具体项目单一对应或集合对应的项目收益专项债的一般性规范文件，这也是自发行地方政府专项债以来发布的首个一般性规范文件，在使地方政府专项债演进为中国版“市政项目收益债”上前进了一大步。东方金诚判断，现有的地方政府专项债和项目收益专项债还将会并存一段时间，但新发行的地方政府专项债将加速实现与项目收益对应成为项目收益专项债。
避免形成新的地方政府或有债务
《通知》指出，项目收益专项债的发行必须在国务院及财政部门设定的专项债券限额内，这是地方政府债发行的最基本原则，也是严控地方政府债务规模的有效手段。试点项目收益专项债券的发行人为省级政府，转贷给市县使用，由省级政府发行人偿付。因而试点项目收益专项债获得了政府发行人和项目收益的双重保障。试点项目专项债的偿债来源要求必须是对应项目所产生的政府性基金收入或专项收入，不得用非对应项目的政府性基金收入或专项收入进行偿付，这符合项目收益债的本质；此外，《通知》允许地方政府在债务限额内发行新的专项债为部分暂未产生足够现金流的项目所对应的到期专项债本金进行周转偿付，这为项目收益专项债投资者提供了额外的保障，比较符合项目收益债，有利于提升投资者对项目收益专项债的信心。
东方金诚指出，此次《通知》提到可用新专项债周转偿付的仅是项目收益专项债本金，并未涉及利息部分，因而投资者仍需关注项目本身现金流实现情况。此外，项目收益专项债的发行和使用必须对应到具体项目，专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，为省级财政和交通部门留下了灵活的空间。部分基础设施或公共服务项目的现金流可能不足以支撑发行专项债，集合发行的方式既保障了发行的成功率，也有利于保障专项债获得充足的现金流保障。
东方金诚认为，《通知》规定项目收益债券的名称在省级发行人的基础上进一步明确到实际使用专项债券的地方政府及项目，并要求地方政府披露项目实施方案并经由第三方专业机构评估项目预期收益及现金流测算，大幅提升了地方政府专项债券的信息透明度，便于投资者关注项目所能产生的政府性基金收入或专项收入及可能的风险，有利于投资者对专项债券的偿付能力形成合理的预期。此外，《通知》强调专项债券资金不得用于为融资平台公司等企业的融资提供担保，这与之前出台的相关文件保持一致，彻底堵死融资平台的政府融资功能以及地方政府违规融资的渠道，避免形成新的地方政府或有债务。同时，促使地方政府开展的PPP项目回归PPP模式的本源，避免地方政府借PPP项目变相实现政府融资增加或有债务。东方金诚建议财政部联合相关部委进一步明确专项债券所募集的资金在基础设施和公共服务项目建设期和运营期的合规方式，在采取PPP模式的情况下明确地方政府在该项目实现的政府性基金收入或专项收入与PPP项目所产生收入及现金流之间的界限，既保障项目收益专项债投资者的合法权益，也保护PPP投资者获取合理利润。
市场化发债有利于控制风险
东方金诚表示，《通知》比此前预期的更为积极，是在设定一般性框架后允许地方政府围绕各自的重大战略自行选择符合条件的项目发行项目收益专项债，预计各地的项目收益专项债有望覆盖绝大部分具有稳定现金流和一定收益的基础设施和公共服务项目：一方面，形成了百花齐放的地方政府专项债券市场，丰富了投资者的投资选择，更有利于吸引社会资本投资专项债券；另一方面，有望为地方所有重大基础设施和公共服务项目精准引入稳定的地方政府专项债券资金，对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险起到较强的支持作用。
东方金诚称，监管层将“地方政府债务风险”列为灰犀牛之一，开地方政府债发行的前门堵死所有地方政府违规融资所有后门是应对地方政府债务风险灰犀牛的不二法门。近期财政部联合各部委出台了一系列严格限制地方政府违规融资，遏制地方政府债务无序、不透明增长的行为的文件，第五次全国金融工作会议和最近的国务院常务会议均着重强调加强地方政府债务管理。此次《通知》是开前门的重要组成部分，一方面将地方政府专项债发行严格控制在国务院及财政部门设定的各省级政府专项债限额之内，避免地方政府债务无序增长；同时通过大幅提升了专项债的透明度；另一方面，则引导社会资本通过地方政府专项债精准投放至各地急需重点推进的基础设施和公共服务项目，对服务区域内实体经济和保障民生服务至为关键。
业内人士表示，与美国等国家相比，我国的市政债有明显特点，比如地方政府发债规模受中央限制，发债主体只能是31个省级政府和5个计划单列市。不过强调项目收益与融资自求平衡，发债走市场化道路，有利于控制风险，是我国地方政府债券发展的重大突破，也是前期试点基础上对中国版市政债的全面推广。